由中国法学会行政法学研究会主办，中国政法大学法治政府研究院承办的“行政协议司法解释研讨会”于2018年6月15日在中国政法大学研究生院科研楼隆重举行。

  会议邀请知名专家学者和最高人民法院法官对“行政协议司法解释征求意见稿”进行深入探讨，为“行政协议司法解释”的出台建言献策。最高人民法院行政审判庭庭长黄永维、最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇、最高人民法院行政审判庭审判长梁凤云、中国政法大学副校长马怀德教授、山东大学法学院教授杨海坤、中国政法大学法治政府研究院院长、最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波教授、清华大学法学院副院长余凌云教授、清华大学公共管理学院教授于安、广州大学原副校长董皞教授、华南师范大学法学院教授薛刚凌、华东政法大学社会治理研究院常务副院长邹荣教授、西南政法大学行政法学院教授王学辉、广东外语外贸大学法学院教授杨解君、东南大学法治政府研究中心主任孟鸿志教授、河海大学法学院院长邢鸿飞教授、苏州大学王健法学院教授王克稳、对外经贸大学法学院宪法与行政法学系主任郑雅方教授、华东政法大学法律学院教授沈福俊、东南大学法学院教授于立深、中国政法大学中欧法学院院长刘飞教授、中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华、中国政法大学法与经济研究院教授张卿、中国政法大学中德法学院教授赵宏、中国政法大学法治政府研究院教授张莉、上海交通大学凯原法学院副教授何渊、浙江财经大学法学院副教授陈无风、清华大学公共管理学院讲师陈天昊、西南政法大学行政法学院讲师杨靖文等出席了会议。

   会议由中国政法大学法治政府研究院院长王敬波主持，王敬波院长对到场嘉宾逐一介绍并表示热烈欢迎。中国政法大学副校长马怀德教授在开幕式中致辞，他表示，从行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，最高人民法院启动了关于行政协议司法解释的工作。目前形成的“行政协议司法解释征求意见稿”（以下简称为意见稿），已经比较成熟，举办此次会议的目的在于为行政法学界研究行政协议的专家学者提供发表意见和建议的平台，促使最终出台的行政协议司法解释更加完善。最高人民法院行政庭庭长黄永维鼓励大家充分表达意见和建议。

   最高人民法院行政庭副庭长王振宇对意见稿进行了介绍。王振宇副庭长指出，行政协议是政府职能转变的重要体现，实现了高权行政向平权行政转变；应当充分肯定行政协议的地位，并在总结现有审判思路的基础上，进一步探索行政协议的审理问题；同时，对于行政机关关注的相对人履行协议的问题，应当给予回应。

   在会议研讨环节，各位专家学者积极发言，不时碰撞出思维的火花，为意见稿的修改与完善提供了宝贵的建议。

   马怀德教授对意见稿首先发表了意见和建议。马怀德教授认为，意见稿有六个方面需要进一步思考和完善。第一，在定义方面，意见稿第一条的“实现行政管理或者公共服务目标”的表述不够准确，建议修改为“行政机关为了完成行政任务而订立的合同”；“在其职权或者职责范围内”修改为“在职责范围内”；将“行政法上的权利义务内容”删除。第二，在范围方面，意见稿第二条第七项应当调整为第四项；第三，当事人方面，建议进一步细化规定，将第一条和第四条相结合；第四，对于意见稿第七条，建议删除反诉；第五，在立案方面，建议增加兜底条款，引导诉讼；第六，在判决方式方面，建议判决方式应当多样化，增加新的判决类型，有效解决争议。

   王学辉教授赞同马怀德教授的观点，并认为意见稿所确定的受案范围比较狭窄，不能将所有行政协议包含在内。同时，王学辉教授强调不能为了解决行政协议纠纷而破坏已经形成的行政诉讼理论和结构。王克稳教授从意见稿的范围、反诉、批准生效、行政机关的优益权、强制执行，以及行政合同解除的分类方面进行评论，并提出相应的修改建议。于立深教授着重强调了我国行政协议应当归属于哪个法系的问题，并认为行政协议根本不能适用行政行为效力理论。邢鸿飞教授认为，意见稿规定的核心应在于行政协议的定义和范围，认为可以将行政协议复杂主体简单化，只要是行政机关订立的合同，就将其视为行政协议；并针对具体条款提出修改意见。邹荣教授认为，意见稿的第一条第二款规定的范围太过狭窄，不能将行政机关专门设立的机构、组织包含在内；意见稿对于仲裁的规定，太过绝对。孟鸿志教授认为，行政协议司法解释应当将行政协议纠纷解决的难点和行政协议审理的特殊性方面作出规定，对于行政诉讼法能够解决的，则不需要再行规定。陈天昊讲师对于法国行政协议的定义、范围以及司法审判作了简要介绍，并希望能给我国的行政协议纠纷解决提供参考。余凌云教授认为，行政协议司法解释应当突出行政协议与民事合同的不同，以及突出对相对人合法权益的保护原则，所以应当确立两个原则：一是依法原则优于合同约定；二是应当区分法律关系，以此来确定是民事纠纷还是行政纠纷。何渊教授认为，行政协议案件应当作为新类型的行政案件，抛开公私法的争论；并对意见稿中的行政协议的定义、范围、当事人资格等提出具体的修改意见。陈无风副教授针对意见稿的具体条款进行逐一分析，并提出修改意见，如认为意见稿中对于行政协议无效或者撤销的法律后果中，应当加入损失分担的规定。赵宏教授认为PPP合同在各国的争议都比较大，不建议纳入行政协议司法解释之中；并认为对于行政协议外第三人提起诉讼的资格应当作出限缩性规定。张卿教授认为，首先应当明确行政协议的本质和核心问题，区分行政协议与民事合同的不同之处；其次还应当明确行政机关采用行政协议治理，而非命令等强制性手段的原因在于，行政协议可以使得相对人更乐意贡献信息。董皥教授认为，行政审判庭对于行政协议的审理，不应将协议和行政行为分开审理，否则会增加诉累；并强调，行政协议司法解释的出台，应当是在对实践中的案件进行整理分析后，找出具有典型性的案件作为支撑再出台。

   薛刚凌教授强调，行政诉讼的定位是对相对人的救济，行政协议应当突破行政诉讼的定位。沈福俊教授认为，意见稿的第一条“在其职权或者职责范围内”，应当修改为“在行使行政职权或者履行行政职责过程中”；并且，沈福俊教授不赞成将反诉和强制执行规定在司法解释中。张莉教授认为，行政协议之诉应当是关系之诉，而非行为之诉，并针对具体条款进行分析评价。郑雅方教授对意见稿规定的具体条款提出了修改意见。于安教授分析了划分行政诉讼和民事诉讼的法律标准，以及承担债权债务的财产基础问题。杨解君教授针对意见稿中行政协议的定义、范围、诉讼类型和当事人资格进行了分析，并认为应当允许行政协议中约定制裁条款。杨海坤教授认为，行政协议司法解释应当侧重保护相对人的利益；并且强调行政协议司法解释应当具有创新性，着重规定协议订立时的程序和内容合法性的问题，至于履行问题，可以参照民事合同。王万华教授认为，不应当过分强调行政合同中行政机关的优益权，应当突显合同的精神。在坚持行政协议是合同的前提下，区分行政合同和民事合同的不同——行政合同的目的是公共目标的达成。刘飞教授认为，应当尊重行政协议的契约精神，不应当轻易否定行政协议的效力，并且认为行政协议的行政诉讼与民事合同的民事诉讼应当尽早确定一条界线。何海波教授（因故未出席会议，由清华大学法学院博士后覃慧代为宣读稿件）认为，应当允许行政机关作为行政协议诉讼的原告，这有利于及时有效化解行政协议纠纷，维护公共利益；并对意见稿中行政协议的范围、第三人原告资格、选择管辖、推定管辖、协议无效的认定等方面进行具体分析，提出修改意见。

    在热烈而精彩的研讨环节结束后，最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇及审判长梁凤云分别作了总结发言。王振宇副庭长认为，各位专家学者的交锋激烈，收获颇丰。对于行政协议司法解释，各位专家学者见仁见智，虽然具体问题仍有不少分歧，但在重大问题上形成共识，对于司法解释稿的进一步完善很有启发。一是就行政协议的地位形成了共识。在政府职能转变背景下，行政协议作为一种具有代表性的施政方式，在新时期的国家治理当中必将发挥越来越大的作用，这对于行政法理论和实务都是难得的发展契机。二是就制定专门司法解释的必要性形成了共识。行政发展到哪里，行政审批就应跟到哪里，以实现无漏洞的权利保护，以及对法治政府的全面助力。三是对这一领域行政审判的特殊性形成了共识。行政协议与传统行政的方式差异明显，因此对其审查的内容和处理方式亦应有所区别。梁凤云法官认为，行政协议本身具有行政性和协议性，根据行政诉讼法的规定，人民法院既要对行政协议中的行政行为进行合法性审查，也要对行政协议中的履约等协议之债进行合约性审查。中国行政协议诉讼是法院的完全管辖权诉讼。因此，在司法解释起草中，都要进行综合考量，精心设计。

      会议临近尾声，王敬波院长对专家学者的到来表示衷心的感谢。本次研讨会圆满结束。

内容来源：法治政府研究院