论政府职能转变的目标及其制度支撑

杨建顺 

内容提要

    我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容, 又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段, 而从计划经济到市场经济的转轨, 又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。在转型过程中, 要求政府肩负起诸多角色。政府职能转变的目标, 在于建立和完善宏观调控机制,致力于建立和发展现代民主, 培育市民(公民)社会。要完成这种职能转变和变革, 必须建立法律规范体系和秩序政治规则, 确立真正的法律权威和政府规制的正当性, 达成普遍的政治共识。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行, 为转变政府职能确立了崇高的目标。建设和谐社会、政府职能转变, 一切均应依法推进, 建立和完善相应的法规范或曰“游戏” 规则。政府职能的转变, 要求以法规范的形式加以明确, 以具体的权力和职责的性质加以确认, 以具体的岗位责任制加以保障, 以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障。
关键词

    政府职能转变 建设和谐社会 补充性原则 法规范 利益表达 参与型行政

 

一、政府职能转变的背景与目标

    从20世纪80 年代以来, 我国进入堪称第二次革命的改革开放新时代。改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容, 又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段, 而从计划经济到市场经济的转轨,又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。

   伴随着改革开放从局部单项向整体系统方向的不断推进, 社会结构从封闭走向开放, 计划经济向社会主义市场经济转轨, 农业社会向工业化社会转变, 形成了强调建构民主的政治体系, 发展社会生产力的社会主导价值, 标志着我国在整体上已经开始了历史转型过程。在这个转型过程中,面对世界各国的改革大潮, 承受着内外界的压力和挑战, 我国政府的职能以及承担该职能的行政权力和行政活动也经历了全方位的、巨大的挑战。一方面,我国迈向现代化的转型时期, 恰逢国际竞争异常激烈之时,经济全球化和全球一体化的大潮, 使得我国改革机遇与挑战并存, 而国内企业、民间力量相对弱小,要求政府必须认真应对经济体制的重组与创新, 并且在体制转换的过程中肩负起制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者和纠纷裁决者等诸多角色,明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围, 形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力, 以推动经济体制的变革与转型, 维持并推动经济的繁荣与发展,不断提高国家总体实力和综合国力。另一方面, 处于社会转型时期的我国政府, 必须在维护和促进经济发展的同时,肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色,致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件,以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换, 维持和发展一体化的政治, 维持政治稳定和秩序, 维持国家政治共同体的团结一致, 建设和谐社会。
    因此, 政府职能转变的目标, 在于建立和完善宏观调控机制, 建立适应市场经济要求的企业机制, 建立统一开放、平等竞争的市场“游戏”规则和健全的市场体制, 完善多种经济共存与共同发展的所有制结构, 建立完善的社会保障体系, 运用经济、法律、行政等各种手段, 使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置, 以提高资源配置的效率, 促进国民经济保持增长的势头, 不断提高社会的生产率, 有效地抑制通货膨胀, 保持物价的基本稳定, 实现充分就业, 解决一部分人先富和共同富裕的问题, 实现公平的收入分配, 使得社会各个领域、各个阶层的利益得到相应的表达和实现。同时, 政府必须致力于建立和发展现代民主, 培育市民(公民)社会, 推进社会变迁和公民民主意识的觉醒, 在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界, 建立充分的合作关系, 形成真正的合力。要完成这种职能转变和变革, 必须建立法律规范体系和秩序政治规则, 确立真正的法律权威和政府规制的正当性, 达成普遍的政治共识, 确保对基本政治价值的一致性认知, 对社会政治变革基本取向的一致性认知,对基本的公共政策选择的一致性认知。

二、政府职能转变是实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求

    2003 年8 月, 十届全国人大常委会第四次会议表决通过了《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》), 该法于2004 年7 月1 日起施行。2004 年3 月, 国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《实施纲要》)。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行, 对政府依法行政提出了新的更高的要求, 对政府工作产生了并将继续产生深远的影响, 对全面建设小康社会、依法治国乃至建设和谐社会的进程, 必将产生巨大的推动作用, 亦为转变政府职能确立了崇高的目标。

    《行政许可法》为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制, 为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府, 提供了有力的法律保障。《实施纲要》确立了建设法治政府的目标和时限, 明确指出:“全面推进依法行政, 经过十年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的目标。”《实施纲要》明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施, 在很多方面体现了《行政许可法》有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容, 这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤, 揭示了转变政府职能的明确目标。

    政府职能的准确定位, 主要体现在其为市场、市场主体以及一般市民制定和完善相应的法规范或曰“游戏”规则, 确保人们在认真遵循这些规范或者规则的前提下, 便可以自由地从事市场竞争, 轻松愉快地享受日常生活, 而不必担心、也不应奢望这些规则可以为自己或者为他人而被扭曲。这是建设和谐社会的内在要求。对于政府职能转变的制度保障也是一样, 一切均应依法推进, 建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则, 以确保政府能够很好地实现其职能转变, 并能够持续地充分实现其转变了的职能。

    《行政许可法》不仅规定了政府规制的一般原则, 而且还为政府规制的具体展开设置了相应的行为准则。该法的制定施行, 标志着我国政府职能转变的制度保障迈出了极为重要的一步。该法明确提出了政府规制的原则:政府规制应当遵循经济和社会发展规律, 有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性, 维护公共利益和社会秩序, 促进经济、社会和生态环境协调发展。在这一总原则的指导下, 为政府实行规制提供了分阶段、分层次的价值取舍标准:凡是通过市场机制能够解决的问题, 应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决, 但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题, 应当通过中介机构自律去解决;对于市场机制、中介机构自律解决不了, 需要政府加以管理的问题, 应当首先考虑通过事后规制去解决, 若能够通过事后规制得以解决, 就不要事前进行规制。在政府职能转变过程中, 该法所确立的这种原则和机制, 是其他各个领域应当充分借鉴的。惟有坚持行政法治原则, 才能确保政府职能的转变;唯有实现并保持政府依法行政的职能, 才能实现建设法治政府和建设和谐社会的目标。 

三、转变政府职能与规制的合理性

    作为实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求, 转变政府职能所强调的是政府能够承担起公共秩序的维护者和公共产品的提供者这两种角色。本来, 为了确保市场主体的活力, 推动社会经济的飞速发展, 必须充分保障市场主体的自主性, 而不宜提倡任何规制(regulation)。然而, 若完全听任市场主体自由竞争, 在所有领域都废除规制, 实行不规制(deregulation), 反而会不利于确保国民经济的健康发展和效率性, 反而会破坏经济的发展。为了弥补这种“ 市场失灵”(market failure), 需要政府干预经济活动。但是, 要做到既让“看不见的手”充分发挥作用, 又有效防止“市场失灵”,就必须强调政府的合理规制, 极大限度地提高政府管理经济的能力。在某种意义上, 可以说规制、秩序就是效率。然而, 由于政府对经济管理在目标上的盲目性, 决策上的集权性和信息方面的不完全性、不准确性, 经济发展动力机制的缺乏, 大规模的交易成本, 管理机构的官僚科层制, 寻租和政治腐败等, 决定了“政府失灵”(governmentfailure)的状况和“市场失灵”的状况一样难以避免。在这种情况下, 可以说规制、秩序就是繁文缛节, 就是非效率。因此, 要有效地进行资源的配置, 促进社会生产力的发展, 达到效率、公正的目的, 就必须推进参与型行政, 为社会中的各种体制或者主体充分发挥其基本功能而设置一定的制度安排和运行规则。

    转变政府职能, 必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标, 扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节, 几乎垄断了资源配置、收入分配方面所有职能的状况, 将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面, 坚持弥补“市场失灵”的补充性原则,从而实现市场职能与政府职能的协调, 共同维护经济增长。值得强调的是, 虽然计划经济时期的行政化、集中化的资源配置体制存在着严重的缺点和错误, 要求我们对其进行变革, 强调转变政府职能, 但是, 转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为, 而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点, 在推进市场体制完善的同时, 致力于亲市场的政府(market friendlygovernment)的建设, 提高政府对市场及市场主体的宏观管理、行政指导和行政规制能力, 为市场提供秩序、规则、公共产品, 增强政府管理经济的公开性、透明性、服务性和规范性, 弥补“市场失灵”,提高市场主体的自治能力和自律能力, 维护其公平竞争,增强社会经济发展的可持续能力。当然, 政府职能的此类转变, 要求以法规范的形式加以明确, 以具体的权力和职责的性质加以确认, 以具体的岗位责任制加以保障, 以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。只有这样, 才能防止或者减少“政府失灵” , 才能增强政府相关行为的权威性和可接受性, 才能调适各种利益和价值, 达致和谐社会的目标。

四、转变政府职能需要推进制度改革和完善法规范

    建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政体系, 实现建设法治政府、建设和谐社会的目标, 要求政府及其工作人员坚持依法行政。推进制度改革, 完善法规范, 是政府职能合理定位和充分实现的基本保障。在我国, 政府职能的“越位” 、“错位”和“缺位”现象长期并存, 不仅在行政组织内部职能定位不准, 中央和地方关系不顺, 中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明, 上级政府和下级政府的职责不清, 而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱, 导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实,《实施纲要》和《行政许可法》等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。

    首先, 要确保政府职能的根本转变, 就必须建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范。如前所述, 我国政府在转型时期必须同时承担起诸多重角色, 因此, 对政府职能的合理界定只能建立在对我国国情的充分把握的基础之上。那种所谓除了界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受侵犯之外, 政府能够做的事情不多的观点,虽然具有重要的参考借鉴价值, 但是, 它毕竟无法不加修正地适用于我国转轨时期。我国《行政许可法》以法律的形式将“有限政府”这个原则予以制度化, 具有极其深远和重大的意义。然而, 正像在《行政许可法》调研起草过程中政府所发挥的积极助推和提供草案作用那样, 其他领域的相关规范的建立, 同样依然有赖于政府的积极作为。

    其次, 尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范的有效推行, 要求制定和完善一系列将基本规范细化的可操作性规定, 以防止政府及其工作人员滥用权力, 并体现市场的公平、公正原则。不过, 任何规范的细化, 都不可能把所有可能的状态规定在内, 即不可能完全消除裁量的余地, 更何况任何法规范都是由人来解释适用的, 因而, 对行政裁量权设置科学有效的规则, 建立和完善法规范解释适用制度, 当是相关规范的重要构成部分。重要的是明确政府权力、职责和分工合作的机制, 提高政府权力运作的公开透明度, 确保民众对政府权力运作的参与和监督。

    第三, 要确保政府从根本上转变其职能, 必须从法规范的层面确立机构改革的原则、标准、程序和目标, 明确各个组织的人员编制和任务目标, 减少政府组织自我繁殖以及为自己寻租设租的可能性。党中央、国务院曾多次下发文件, 要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量, 在控编、消肿等方面采取了一系列措施。然而, 我们所进行的一次又一次机构改革, 迄今尚未跳出“膨胀———精简———再膨胀———再精简”的怪圈。机构臃肿, 冗员太多, 国家财政不堪重负, 使本来有限的财力更加捉襟见肘。因此, 应当学习借鉴日本等国的经验, 机构改革坚持立法先行, 将改革本身纳入法治的轨道, 通过立法的途径来巩固改革所取得的成果。这也是制度建设和观念更新的内在要求。同时, 还必须强调财政控制手段的合理运用, 完善财政法规范, 使财政支持和控制成为推进机构改革、转变政府职能的重要的资金和制度保证。

    第四, 建立健全以功绩制为导向的现代公务员制度, 是推进政府职能转变的制度改革和完善相应法规范的保障, 亦是转变政府职能的内在要求。建立现代公务员制度, 关键在于优化《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)所规定的公开竞争、择优录取的录用机制, 实行科学的职位分类制, 增强管理机制的科学性, 建立公开、公正、科学的考核、评价和奖惩等机制, 完善身份保障与责任追究机制, 促进人力资源的发展、优化, 推进行政管理人员的理性化、知识化和专业化水准。现代公务员制度的建立需要相当长的过程, 并不会因为《公务员法》的制定施行而大功告成。但是, 在法治国家, 既然某个领域已经制定了法律, 相关的制度建设就必须在该法律的框架内展开, 这是树立法律权威亦即树立政府权威乃至建构秩序、达致和谐的基本要求。因此, 公务员领域引进竞争机制, 公务员知识化、专业化教育机制的推进, 聘任制的推行, 领导职公务员引咎辞职机制的建立和完善, 公务员权利救济机制的完善, 乃至退休等公务员法律关系的解除机制的完善等一系列问题, 都需要根据《公务员法》的立法精神和宗旨, 进行相应的制度配套, 完善具体的法规范。前述建立和完善法规范解释适用制度的问题, 有赖于公务员知识化、专业化教育机制的保障。而现代公务员制度的全面建立, 除了前述制度建构的支撑之外,还要求重视计算机等现代化办公设施的应用和普及,同时,在从法规范层面明确公务员权利、义务和责任的基础上,强调建立相应的行政职业道德自我约束机制, 但必须避免空洞的说教。

    第五, 为了保证政府依法行政, 充分实现其转变了的职能, 必须完善相应的程序机制, 真正形成公开、公平、公正的机制, 并切实建立和完善相应的监督制约和权利救济机制。当然, 这一系列机制的建立, 都应当是前述法规范基本内容的重要组成部分。一方面, 政府机关本身就是执法机关, 大部分政府机关都有相应法律、法规所规定的执法职能, 政府要执行法律、法规, 就必须有一定的执法手段和强制措施, 这是由其行政权力性质决定的。因此, 政府权力不断增加和强化不足为奇;另一方面, 也必须看到行政机关违法行政、越权和滥用权力的现象屡见不鲜, 对此, 如果不以法律加以控制, 将造成行政权的绝对化, 而绝对权力产生绝对腐败。因此现代行政法确立了这样一项原则———法律应授予行政以权力, 凡授权必有限权, 没有限权就没有授权。这种理念注重对行政权运作自身规律的尊重, 同时注重法律机制的规范制约作用, 包括规范法律授权机制、制定和完善行政程序立法, 加强对公民权利的救济程序, 完善行政系统的自我监督机制、民众与社会(尤其是大众媒体)的有效参与和监督机制乃至司法审查机制等。只有根据前述法规范建构起相应的机制, 才能够确保政府职能的根本转变,同时确保其充分实现转变了的职能, 达到与市场机制协调均衡的状态———当企业和创业人员需要政府的时候, 政府无所不在;当企业和创业人员不需要政府的时候, 政府是隐形的。

    总之, 正如邓小平所指出:“制度好可以使坏人无法任意横行, 制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面。”所以, 政府职能转变的制度保障, 关键在于建构好的制度, 而《实施纲要》所倡导的“坚持执政为民, 全面推进依法行政, 建设法治政府”,恰好反映了建构这种好制度的价值取向。制度所提供的一系列规则,实际上包括整个社会认可的法律、法规、规章和政策等, 还包括一系列具体的运作程序与措施机制的规定, 以保证法规范的实施。片面地理解法律保留原则, 过分地强调对规章以下的其他规范、规则的限制, 并不利于制度的优化和完善。很显然, 在转轨时期的我国, 制度化的行政是行政改革的一个最基本的目标, 而依法行政的推进本身就是制度化行政的保证。只有坚持和贯彻依法行政的原则, 充分重视各个领域、各个层面的法规范的作用, 依法界定政府及其公务员的权利、义务和责任, 明确其权限范围, 依法规制市场、市场主体乃至公民之间的行为和相互关系, 才能真正确保政府职能转变, 确保政府实现其转变了的职能, 使政府机关及其公务员自觉守法, 按照法定的权限、程序、范围和条件行使行政权, 真正发挥其在现代化过程中的组织者和推动者乃至公共产品提供者等重要作用, 做到不越位———减少管理中的不确定性, 不错位———减少互动和交易的成本, 不缺位———保护共同的利益和每个个体的利益, 促进行政管理体系的良性运转。

 

五、参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障

    伴随着改革开放的不断深化, 我国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层, 呈现出利益的多样化和价值的多元化。 因此, 要实现政府职能的合理定位,就必须坚持民众参与原则, 充分确立听取意见的各种机制。在这方面,《行政许可法》乃至《实施纲要》的调研起草过程都提供了很好的经验。其中, 专家参与有关立法的起草、论证工作,当然是民众参与的一种类型(尽管专家学者起草同样具有诸多局限性);公布有关立法草案,征求有关方面的意见亦是民众参与的一种重要形式;在政府实施规制过程中告知当事人有关权利, 听取当事人陈述和申辩等, 亦能体现民主精神;而行政处罚听证制度、行政许可听证制度、价格听证制度等诸多领域相继建立起来的正式听证制度, 则是最为正式的民众参与类型。通过实施立法听证, 可以确保法规范的民主性和合理性;在实施行政行为过程中进行听证, 可以确保包括行政相对人在内的各利害关系人将自己的意见反映到行政主体的决策中,使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行,而不至于脱开或者背离民意。实行听证制度, 可以改变从前那种“裁决前保密,裁决后难于作解释”的被动局面,把解释说明工作贯穿于行政的整个过程之中。通过听证会, 集中专家学者乃至各阶层的意见,尤其是各利害关系人的意见,透过“面对面”的交锋讨论, 辨明相关立法的必要性、可行性,辨明政府职能设置的合法性、合理性,辨明应该如何作出行政决定乃至行政决定的正确与否,形成行政主体和利害关系人共同行使行政决定权的协作环境,有利于行政管理目的的实现,也有利于公共利益和个体利益乃至各种个体利益之间的均衡。但是,必须强调的是,不应该将各个领域的正式听证制度泛化,并不是什么情况下都应该进行正式听证。必须充分兼顾行政过程的民主性和效率性,在绝大部分领域逐步确立简易程序, 充分确认行政主体根据其自身的专业判断行使行政职权的合法性和合理性。

    在现代法治国家,为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理,必须强调民主参与的原则, 积极推进参与型行政。建立必要的利益表达与实现机制, 使不同阶层和群体, 甚至不同地域和个人的利益得到表达, 并使利益得到综合与满足, 是参与型行政和法治行政的内在要求,亦是消弭政治冲突,实现政治一体化的社会基础。此类机制经相应的法规范加以确认和规定,实现民主行政和民主政治的制度化、法治化,便是转变政府职能可接受性的重要保障机制。这只是问题的一个方面。另一方面,也必须为行政权的行使建立符合其自身规律性的准则,注意防止民主政治原则腐化。当“民主政治原则腐化的时候,人们不但丧失平等的精神, 而且产生极端平等的精神,每个人都要同他们所选举的领导他们的人平等。这时候,人民甚至不能容忍他们所委托给人的权力。无论什么事情他们都想自己去做,要替元老院审议问题, 替官吏们执行职务,替法官们判决案件”。

    参与型行政必须与科学的评价机制相结合,在确保公民、法人和其他组织对政府职能和行政权力行使状况有充分了解的基础上,分门别类地建立健全相应的评价标准,完善评价程序, 建构系统的评价体系, 而不应笼统地主张“政府工作的好坏,应该由人民说了算,要把政府工作的评价权交给人民,让人民作出公正的评价”之类的观点。须知“人民”是由各种各样的“人”组成的, 要实现“让人民作出公正的评价”这一目标,首要的是建立和完善相应的评价机制。同样, 我们更不应该不加分析地主张“从政府单独管理,转向社会共同治理。”似乎主张参与型行政乃至参政权的实现,就意味着在所有领域和层面,行政权的行使都必须实行“官民协动”。这种观念值得商榷。一般而言,让人民群众评判政府工作,有利于促进政府部门的工作更好地体现为民服务, 因而是值得肯定的。但是,毕竟政府是国家最核心的治理者,建立和完善相应的评价体系本身首先是政府的一项重要职能,要求政府在广泛征求各方面、各阶层意见的基础上,积极主动而科学合理地实现该职能。对于行政权的正常运转来说,一定程度的民众参与是必要的,同时也必须确认民众参与在诸多领域是存在限制的,而且各种参与的有效展开亦必须基于相应的规则、标准和秩序。要切实推进政府管理模式转变,树立可亲、可信、可靠的政府形象,就必须在推进参与型行政的过程中完善行政评价机制。科学合理的行政评价机制,是实现政府职能转变和政府职能科学界定,坚持依法行政,从根本上避免相关行为的主观性和随意性的制度保障。只有将科学合理的行政评价机制与“让人民作出公正的评价”的直接民主机制相结合,才能实现政策、法规范、措施、程序等公平、公正、合理并无歧视地适用,确保政府依法、及时、适度地对市场、市场主体、其他社会组织乃至公民个人进行规制、提供服务。惟有如此, 和谐社会才会真正变成每个公民日常生活的实在感受。