原文载《法学研究》2015年第4期，此为文章摘要。

四级两审制的发生和演化

刘忠（同济大学法学院副教授）

    2014年设立最高人民法院巡回法庭是对当代司法体制的突破。当代司法体制四级两审的架构，由1954年宪法和人民法院组织法确立。1954年宪制结束了1949—1954年的过渡政体，废弃了最高人民法院大区分院和三审制。

    1954年之前最高人民法院的六个大区分院，是建政初期的一种临时性过渡安排。在机构的发生上，大区法院从属于建国后六大中央局、大区政府的设置。六个大区的组织划分，并非是中国自然区域、历史地理形态的当然产物，而是中国共产革命应对不同时期任务逐渐演化的结果，具有重叠的历史偶然性。大区分院撤销受动于对大区中央局的撤销，而大区中央局被撤销的动因则在于其历史的生成历程。由于大区分院受大区党政机构事实上领导，基于政治考虑，撤销大区中央局、大区政府后，大区分院所依存的政制结构被拆解，如果继续保留大区分院，即可能出现“制度飞地”或导致分散主义、条条专政。制度间的因果力所及，六个大区分院不再被保留。

    在基于政治安全的考虑，撤销大区分院后，产生案件负荷上的不均衡，从而将法院审级设计作为司法体制核心的问题凸显出来。经过对从建立地方苏维埃根据地，到建立全国政权，先后实行过的二审制、三审制，再到三审、二审制并行的历史进行考察，鉴于当时干部的文化、政治素质状况，不可轻易更改级别管辖等做法，从政治考虑和便利法院审判、便利当事人诉讼这一原则出发，决定实行两审制。

    实行两审制后，对于可能出现的司法结构紊乱，由新的政权结构设计的前提设定重新出发，在地委、专员公署这一级，增设作为独立审级的中级法院。1954年宪制对法院进行的层级和审级重构，即法院层级由三级增为四级、审级由三审减为两审，确立了今日审判体制的基本形态。

    之所以在法院层级增加的同时，反而减少了审级；或者，从另一个方向设问，之所以法院审级减少，法院层级却反而增加，其原因在于地方政治治理的变动。法院层级的“一增”和审级的“一减”，服从于政权内治理层级的“一增”和“一减”，而政权内治理层级的“一增一减”是1954年地方政治治理新设计的体现。在政权内的治理层级上，所减去的“虚一级”是在政权的上部，所增设的“虚一级”是在政权的底部。与此对应，法院层级上，增加省以下跨县、市的地区中级法院作为独立的一个审级，减去省以上跨省的非独立审级的大区分院一级，都是强化以省为基本治理单元，是扩大地方积极性的政治路线的外化。

    为实现这一制度目标，保证四级两审制的平滑运行，另有两项重要的支撑性制度：其一，普遍建立基层民事调解机构；其二，在基层法院设立派出法庭。基层派出法庭的制度绩效之一在于事实认定的准确度高。派出法庭辖域小，与乡级政权接触较密，对本地的政策有强的感性认识。尤其是对于本乡本土的地理人文、习俗礼仪、人情世故、人员往来交际状况、具体人在社会分层中的位阶、村落政体、地方秩序、村庄政治等各种情况都极为熟悉。对于各种纠纷牵系的“在场的”背景性本土政策，和虽不在场却构成脱不去的、背景性的、细微的“在地的”知识，都能洞悉。当事人极难利用地方个体知识优势，形成对法官裁断的信息遮蔽。派出法庭对事实的确认，其真实性、准确性超出居庙堂之高、谙熟法学理论和法律条文的高级别法院。这减少了因不服对事实部分的确认而发动的上诉，从而不致四级两审制下的上级法院因上诉和申诉过多而崩溃。

    1954年完成的四级两审的审判体制及其支撑措施，在此后因政治上的不同应对，在政治治理、区划层次进行变更调整时，其基本形态都未有变化。只是在晚近，其底部发生松动，这种松动牵动了基本体制。其一是1983年之后的“地改市”运动，“地改市”以及分设出更多的次一级行政区划使得政权机构的密度因此骤增。一旦设立了法院，按照中国法院分庭管理的方式，即要普遍设立审判庭。每一个法院都设置了大致上下功能对等的综合机构和审判庭，民事调解被压制，大量案件涌至法院。其二是撤销基层法庭，1999年后最高人民法院要求各地大量裁撤基层法院派出法庭。从1954年到郑天翔院长时代普遍设立派出法庭，到1999年后大规模裁撤派出法庭，再到时下设立最高人民法院巡回法庭，表达出了一种基本治理思路的变化：由政权治理下沉、矛盾解决在基层、矛盾不上交，到关注顶层设计、主动吸引矛盾到更高层级解决。

    当代中国，至迟以1992年为起点，从简单社会向复杂社会变迁。这对于变革司法极简时代所确立的司法体制，有极强的外部促动：选择以法治作为新的政治治理手段，赋予司法更重的分量，司法中心论成为新的话语形态。依当前对“跨行政区划”的定义，此前的大区、地区都未落入该定义之外延内。1949—1954年间的大区分院是跨省设置，没有一级对应的人大，而由对应的党委——大区中央局进行领导；撤销大区中央局，大区分院即不被保留。1954年之后的地区中院是跨县、市设置，也没有一级对应的人大，而由对应的党委——省委地方工作委员会（地委）进行领导。县区基层法院设在乡镇和街道办事处的中心法庭，分管几个乡镇、街道办事处内的案件，并无一级对应的人大，也没有与其辖域对应的党委；这属于新叙事所定义的“跨行政区划”，但层级极低，设在中国地方政治的最基层。

    2002年全国法院会议，在“探索法院体制改革”项下，肖扬院长将“调整人民法院设置，突破按行政区划设置的模式”作为一项内容提出。此方案在2014年获得全国人大常委会支持。新设立的两个最高人民法院巡回法庭，其名称不是“分院”或“巡回法院”，规避了敏感问题，从而不与人民法院组织法相冲突。但是，在设置上，巡回法庭的机构规格高配：不是如其他院内审判庭，在党内设党支部，而是设党组；巡回法庭庭长均由最高人民法院专职审委会委员担任，最高人民法院本部的原审判庭庭长转任副庭长。

    法院层级和审级的选定，都不是单一的诉讼法、审判程序技术性知识建构的产物，而主要是出自国家政治形态和政治安全考虑的政治设计。因为新增最高人民法院巡回法庭，1954年宪法、1982年宪法确定的四级两审制成为司法体制新的出发点。对于新设巡回法庭的实际效能，尤其是其对中国省级地方政治所产生的影响，则需要积淀足够的制度经验样本，才能进行分析。新设的巡回法庭是否会再次拉动中国法院的审级变化，并带来司法政治的大变革，都需要时间来检证。