2016年12月25日下午3点，随着《中医药法》《公共文化服务保障法》《环境保护税法》三部法律表决通过，这一年全国人大及其常委会的立法工作宣告收官。

　　财新记者统计，从年初的《深海海底区域资源勘探开发法》到年底的《环境保护税法》，2016年国家最高立法机关新制定法律10部，修改法律25部，出台法律解释一部（详见表格），还对多部法律草案进行了审议，涉及政治、经济、环保、民生、文化、国防等领域。

 

 

　　纵览2016年国家立法活动，多部法律案均由全国人大相关专门委员会或常委会法制工作机构牵头起草，在破除“部门利益法制化”痼疾、发挥人大对立法的主导作用方面取得进步。

　　2017年将是本届全国人大及其常委会任期的最后一年，规划中还有多部法律案排队等待上会审议，立法任务可谓艰巨。

　　《资产评估法》和《电影产业促进法》出炉

　　在财经领域，2016年问世的首部法律是7月2日通过的《资产评估法》。

　　从2006年十届全国人大财经委牵头开始起草，到十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过，《资产评估法》的制定历经三届人大、四次审议，耗费十年。

　　评估行业多头管理的体制是立法者纠结的问题之一。按照现行体制，评估行业分为资产评估，土地评估，房地产评估、估价，矿业权评估，保险公估和旧机动车评估六种专业类别，分别由国家财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部和保监会五个部门管理。

　　几经反复，《资产评估法》维持了这一体制，规定不同的评估类别由各部门分别管理。

　　对此，全国人大财经委法案室主任龚繁荣在新闻发布会上回应称，各种评估专业类别虽然同属资产评估行业，但是各专业有其自身的专业特点，专业性是比较强的。

　　“通过立法将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下，有利于评估行政管理部门统一监管尺度，有利于各评估行业协会统一制定规则，有利于各评估专业机构统一执业标准，也有利于统一落实评估当事人各方的法定责任，更有利于评估机构实现多种专业综合发展。” 龚繁荣说。

　　另外，对评估行业恶性竞争、虚假评估等广为诟病的乱象，《资产评估法》也规定了规范管理措施和处罚措施。这部法律共分八章55条，已于2016年12月1日生效，其实施效果有待评估。

　　2016年11月7日，被视为中国经济新增长点的电影产业迎来首部国家立法——《电影产业促进法》。

　　财新记者获悉，早在2003年，电影领域立法工作便已经启动。2011年12月15日，国务院法制办公布了《电影产业促进法》征求意见稿。2015年10月全国人大常委会首次审议《电影产业促进法》草案。

　　《电影产业促进法》共六章60条，对电影创作、摄制、电影发行、放映、电影产业支持、保障及法律责任等分别作了规定，自2017年3月1日起施行。与此同时，实施多年的《电影管理条例》将依据《电影产业促进法》进一步修订完善。

　　让市场兴奋的是，从事电影摄制等业务的准入门槛有所降低。《电影产业促进法》未新设行政审批项目，同时还取消了电影制片单位审批、《摄制电影片许可证（单片）》审批等行政审批项目。不止如此，这部法律还向省一级下放了电影片审查等多项行政审批项目，简化行政审批程序，对有争议的影片审查，还有再审的空间。

　　国家新闻出版广电总局副局长阎晓宏表示，在《电影产业促进法》出台之前，按照《电影管理条例》的规定，由新闻出版广电总局行使的权限，包括电影片的审查、电影剧本的备案与批准举办电影节（展）等多项审批事项，这次大部分下放到省级新闻出版广电管理部门。为了防止各地审查管理和审查结果标准与尺度在把握上不一致，《电影产业促进法》在下放审批权限的同时规范了电影审查标准的制定和公开的程序，还设置了出现争议情况下再审的条款。

　　作为中共十八大后中国出台的首部单行税法，《环境保护税法》（下称《环保税法》）在12月25日由全国人大常委会表决通过。酝酿近十年的环境保护税（下称环保税）将于2018年1月1日起开征。

　　中国原有18个税种，随着2016年营业税改增值税的全面实施，营业税退出历史舞台，环保税由此成为第18个税种。

　　环保税立法体现了“税负平移”原则。全国人大常委会法工委经济法室副主任王清在新闻发布会上介绍，这一衔接体现在四个方面。一是将排污费的缴纳人作为环保税的纳税人；二是根据现行排污收费项目，设置环保税的税目，大的分类包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类；三是根据现行排污费计费办法，设置环保税的计税依据；四是以现行排污费收费标准为基础，设置环保税的税额标准。其中，大气污染物税额为每污染当量1.2元；水污染物税额为每污染当量1.4元；固体废物按不同种类，税额为每吨5元—1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元—11200元；同时，鼓励地方上调收取标准，在现行排污收费标准规定的下限基础上，增设了上限，即不超过最低标准的十倍。

　　财新记者获悉，1979年颁布的《环境保护法（试行）》确立了排污收费制度，至今已实行30多年。财政部税政司司长王建凡透露，2015年排污费的征收额为173亿元。

　　近年来，中国多地冬季空气污染指数“爆表”，污染治理与环境保护迫在眉睫。早在十年前，中国便提出开征环保税，直至2013年11月，中共十八届三中全会部署“落实税收法定原则”，2015年3月，被称为“众法之法”的《立法法》完成修订，明确规定税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。因此，开征环保税必须立法。2016年以来，《环保税法》草案两次提交全国人大常委会审议，终获表决通过。

　　《环保税法》自2018年1月1日起施行。之所以设置一年多的过渡期，王建凡表示，环保税是新开征的税种，收费与征税两套制度要进行转换，政策和征管方面确需做准备工作。

　　三次“打包”修法

　　简政放权是本届政府施政的一个重点内容。2016年，立法机关先后三次“打包”修改22部法律，取消了一批行政审批事项和职业资格事项，以推进简政放权。

　　第一次是7月2日，全国人大常委会表决通过《关于修改等六部法律的决定》。

　　这次修改涉及《节约能源法》《水法》《防洪法》《职业病防治法》《环境影响评价法》《航道法》规定的八项行政审批事项。法律修改后，这八项行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件。

　　国家发改委副主任张勇称，打包修改这六部法律有利于依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步优化投资审批流程，提高审批效率。

　　第二次“打包”修法是9月3日，《关于修改等四部法律的决定》获全国人大常委会通过。

　　根据修改后的《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》和《台湾同胞投资保护法》，举办外资企业、中外合营企业、中外合作企业和台湾同胞投资企业，不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，对法律规定的审批事项，适用备案管理。国家规定的准入特别管理措施由国务院发布或者批准发布。

　　对这四部法律的修改已于2016年10月1日生效，在上海、天津、广东、福建四个自由贸易试验区实行的外商投资负面清单管理模式向全国推开。

　　商务部外资司司长唐文弘表示，中国在上海、天津、广东、福建四个自贸试验区开展的试验成效很好，负面清单管理模式得到了市场主体的认可。2016年前七个月，四个自贸试验区共设立外商投资企业5783家，实际到位外资72亿美元，同比增长66.3%，“期待在全国推广负面清单管理模式，能够形成更大的制度红利”。

　　2016年11月7日完成的第三次“打包”修法，是修改法律最多的一次。

　　当天，全国人大常委会表决通过《关于修改等十二部法律的决定》，一揽子修改了《对外贸易法》《海关法》《体育法》《气象法》《海上交通安全法》《档案法》《中外合作经营企业法》《固体废物污染环境防治法》《煤炭法》《公路法》《民用航空法》和《旅游法》，又取消了一批行政审批事项和职业资格事项。

　　表决通过当天，这些修改就已生效。

　　《海洋环境保护法》提高处罚力度

　　财新记者注意到，2016年国家立法活动中，环境与资源保护方面的立法占据相当的分量。

　　这一年出台的第一部法律是2月26日通过的《深海海底区域资源勘探开发法》。该法篇幅不长，全文仅29条，从2016年5月1日起施行。《深海海底区域资源勘探开发法》略显“小众”，但它是第一部规范中国公民、法人或者其他组织在国家管辖范围以外海域从事深海海底区域资源勘探、开发活动的法律。

　　该法通过后，中国国家海洋局副局长孙书贤接受采访时表示，作为参与深海活动的主要国家之一，深海立法有利于对中国深海海底区域资源勘探、开发活动的合理管控，促进其向科学、合理、安全和有序的方面发展；有利于规范中国深海海底区域资源勘探、开发的承包者全面履行勘探合同，加强深海海底区域环境保护，促进深海海底区域资源的可持续利用，维护全人类共同利益。

　　《深海海底区域资源勘探开发法》通过四个多月后，2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过修订后的《野生动物保护法》。修订后的这部法律分五章58条，2017年1月1日起生效。

　　《野生动物保护法》修订草案初次审议是在2015年底。彼时，草案第一条规定的立法目的既有“保护野生动物”，也包括“规范野生动物资源利用”，引起广泛争议。

　　根据公开报道，审议中，全国人大常委会委员闫小培、傅莹等提出，“规范野生动物资源利用”的表述应删除。例如，闫小培就表示，草案总则第一条是野生动物保护法的立法目的，“在立法目的中加入野生动物的利用，很容易使公众误解为保护是为了利用，并且保护和利用同时出现在一条中存在一定的不和谐”。

　　经过三次审议后，《野生动物保护法》修订一锤定音。新法第一条删掉了“利用野生动物”的表述，规定立法目的是为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设。

　　此外，野生动物入药和野外放生也是争议焦点。关于野生动物入药，全国人大环资委法案室主任翟勇承认，这是当前争议非常激烈的问题，也是非常敏感的问题。翟勇认为：“养老虎来吃我们是坚决反对的，但是对死了以后的虎骨能不能用药，这个问题社会还是应该讨论。”

　　关于野外放生，新版《野生动物保护法》第38条明确规定，任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害；随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。

　　虽然法律已有规定，但野外放生屡禁不绝，争论也没有停止。2016年10月，一些社会人士带着500只巴西龟进入北京大学寻求放生，被学生和保卫部门制止。专家指出，不当放生不止会给当地的生态系统带来灾难，对被放生的生物也是折磨，而不当放生屡禁不绝背后，是利益巨大的生意经。

　　紧随《野生动物保护法》的修订，《海洋环境保护法》也进行了修改。2016年11月7日，《关于修改的决定》表决通过。

　　全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东公开表示，发生在2011年6月的康菲溢油事故是这次修法的“直接动因”。

　　童卫东介绍，按照过去的规定，类似事故罚款最高只能罚款30万元，这是“杯水车薪”。《海洋环境保护法》修改的一个重要内容就是加大处罚力度，取消最高30万元的罚款上限，改为一般的、较大的海洋环境污染事故按照直接损失的20%罚款，重大和特大事故的按照30%罚款。

　　与此同时，新版《海洋环境保护法》还增加了一些制度安排，比如规定了生态保护红线制度，明确重要的海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区，要划定生态红线，实行严格的保护。

　　激辩《慈善法》

　　发生在2016年年末的深圳“罗尔事件”，引起了公众对网上个人求助、慈善诚信等问题的激烈争论。实际上，这些问题也是《慈善法》立法中的焦点。

　　2016年3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过了《慈善法》。这是2016年唯一一部由全国人大而不是常委会通过的法律。

　　关于立法权限的划分，相关规则是全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。不过，由于全国人大每年只召开一次大会，绝大多数立法任务都由其常委会承担。十二届全国人大任期内，在2015年3月修改了《立法法》，2016年3月制定了《慈善法》，还将于2017年3月审议《民法总则》草案。

　　《慈善法》草案提请大会审议时，全国人大常委会副委员长李建国表示，《慈善法》是社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律。

　　在具体制度设计上，《慈善法》并未限制通过互联网等各种渠道进行的个人求助行为，而是对慈善组织开展公开募捐作了详细规定。比如，《慈善法》明确，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，也可以同时在其网站发布募捐信息。

　　另外，慈善机构提取管理费的问题，一度引发人大代表、政协委员热议。最终通过的法律条文中，具有公募资格的基金会的年度管理费用比例被确定为“不得超过当年总支出的10%”，比审议之初压缩了5%。

　　2016年9月1日开始实施的《慈善法》分为12章112条，包括了总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等内容。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，这部法律的历史意义不可低估。

　　《慈善法》问世一个多月后，2016年4月28日，《境外非政府组织境内活动管理法》也获通过。该法的制定受到国内外尤其是众多国际组织高度关注。有观点认为，法律的出台意味着中国将收紧境外非政府组织来华活动的政策。全国人大常委会法工委副主任张勇对此予以否认。《境外非政府组织境内活动管理法》通过后举行的新闻发布会上，张勇表示“完全没有必要担心”。

　　“毋庸讳言，的确有极少数的境外非政府组织企图或者已经做过了危害中国社会稳定和国家安全的事情。将境外非政府组织在华的活动纳入法治轨道，这是中国推行全面依法治国，建设法治社会的必然要求。”张勇称，这部法律的制定，能够使境外非政府组织在华开展活动更加顺利、有序，其合法权益也将得到更加充分、有力的保障。

　　值得关注的是，新法将境外非政府组织在华开展活动的登记管理权限赋予了公安机关。时任全国人大常委会法工委社会法室巡视员郭林茂表示，任何国家对境外非政府组织的管理都有不同的管理体制。如法国的法律规定，境外非政府组织到法国进行活动，应当向所在地的警察局提出申请，经过法国内政部的批准。

　　“中国的公安机关有维护国家安全、维护社会秩序、制止和惩治违法犯罪行为的职责，同时还有管理户籍、国籍、出入境和外国人在华活动有关事务的管理职责。公安机关在管理外国组织机构及其人员在中国活动方面，有着丰富的经验。把这个权力给公安机关，有利于公安机关为境外非政府组织在华活动提供更加便捷的服务。我们的出发点是好的。”郭林茂称。

　　首部《中医药法》问世

　　2016年下半年，多部与民生相关的法律案相继出台。比如，11月7日，全国人大常委会表决通过《关于修改的决定》。修法之后，中国民办学校“营利性、非营利性”的分类改革正式启动，非义务教育阶段的民办学校可自主选择类别，“营利性”民办学校将注册为企业；“非营利性”民办学校，则将获得与公办校等同的税收优惠、土地划拨政策等。

　　不过，新法规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。审议期间，学界及业界对此条款即有较大争议。对此，教育部副部长朱之文在答记者问时表示，由营利性的民办学校来实施义务教育，有可能影响义务教育政府责任的落实。朱之文说，新法规定不得举办实施义务教育的营利性民办学校，并不是要限制义务教育阶段由民办学校提供有特色、多样化的教育服务。

　　朱之文解释，义务教育体现的是国家意志，是政府必须提供的基本公共服务，也是国家强制公民必须履行的义务。义务教育的属性，决定其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。

　　新版《民办教育促进法》从2017年9月1日起施行。而现有的营利性质民办学校在修法后如何处理，是各界关注所在。

　　朱之文说明，现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地的具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色，只要符合非营利性民办学校的法律要求，都可以继续举办。

　　12月25日，经过三次审议，中国首部《中医药法》在十二届全国人大常委会第二十五次会议上表决通过。《中医药法》分为九章63条，规定了中医药服务、中药保护与发展、中医药人才培养、中医药科学研究、中医药传承与文化传播、保障措施、法律责任等内容，自2017年7月1日起施行。

　　考虑到中医特点，《中医药法》将中医诊所的审批方式由许可管理改为备案管理，中医从业人员可通过实践技能及效果考核获得中医医师资格。

　　国家卫生计生委副主任、国家中医药管理局局长王国强表示，获得合法执业资格的民间中医主要在诊所执业，而且诊所内主要是医师坐堂望闻问切、服务简便，故《中医药法》改变了一直以来以行政审批方式管理中医诊所的模式，变许可管理为备案管理，而经备案的中医诊所不得开展备案诊疗范围以外的医疗活动。

　　对备受关注的中药饮片和中药制剂，全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇介绍称，《中医药法》“允许医疗机构根据临床需要，凭处方炮制市场上没有供应的中药饮片，或者对中药饮片进行再加工”。

　　2016年新制定的法律还有《国防交通法》《公共文化服务保障法》《网络安全法》等，都将在2017年生效实施。另外，全国人大常委会还行使释法权，出台了《关于第一百零四条的解释》。

　　与此同时，还有多部法律案上会审议，包括《民法总则》草案、《红十字会法》修订草案、《中小企业促进法》修订草案、《核安全法》草案、《测绘法》修订草案、《水污染防治法》草案、《电子商务法》草案等，其中《民法总则》草案审议了三次，《红十字会法》修订草案审议了两次。

　　展望2017

　　财新记者注意到，2016年国家立法活动中，多部法律案均由全国人大相关专门委员会或常委会法制工作机构牵头起草，在破除“部门利益法制化”痼疾、发挥人大对立法的主导作用方面有所进步。

　　根据中国《宪法》，立法权由全国人大及其常委会行使，以确保公共利益的维护。但实际工作上，立法工作行政化、部门化倾向明显，政府部门从自身立场和利益出发起草法律，利益博弈常使得立法久拖不决，甚至流于形式。对此，中共十八届四中全会提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。此后，人大主导立法的趋势日益明显。

　　纵观2016年，已获通过的《慈善法》《公共文化服务保障法》及新《野生动物保护法》分别由全国人大内务司法委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会牵头起草；12月初次审议的《电子商务法》草案由全国人大财政经济委员会牵头起草，已经审议三次的《民法总则》草案则由全国人大常委会法工委起草。

　　以《电子商务法》为例，全国人大财经委副主任委员吕祖善介绍说，2013年12月，财经委牵头开展电子商务立法。起草小组开展了16项立法专题课题研究，广泛征求国务院有关部门和地方人大、地方政府、人大代表、电商企业及专家学者等各方面意见，形成了四个版本立法大纲，并完成两个版本的立法草案建议稿，最后将其整合成为法律草案初稿。

　　2017年是十二届全国人大及其常委会五年任期的最后一年，规划中还有多部法律案排队等待上会审议，立法任务可谓艰巨。

　　排在首位的是制定《民法总则》。2014年，中共十八届四中全会决定提出编纂民法典的立法任务。2015年3月，全国人大常委会法工委提出了“两步走”的编纂思路，即先制定《民法总则》，再整合《物权法》《合同法》《侵权责任法》等其他民商法律为民法典。

　　2016年6月、10月、12月，《民法总则》草案已经全国人大常委会三次审议，包括法人分类、监护制度、人格权保护等内容都是争议焦点。随着草案提请2017年3月召开的十二届全国人大五次会议审议，这些争议或将有明确结论。

　　另外，已经提请审议的《红十字会法》修订草案、《中小企业促进法》修订草案、《核安全法》草案、《测绘法》修订草案、《水污染防治法》草案、《电子商务法》草案等，在2017年料将取得进展。

　　早在1991年10月，七届全国人大常委会首次提出了立法规划。此后，每届全国人大常委会都制定五年立法规划和年度立法计划，以加强统筹。

　　2013年10月，十二届全国人大常委会提出了五年任期内的立法规划，包括条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类项目47件，需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类项目21件，共计68件。2015年8月，全国人大常委会公布了调整后的立法规划，将中共十八届三中、四中全会明确提出的立法项目增加列入立法规划，一、二类项目从原有的68件增至102件。具体而言，新增的项目包括编纂民法典，制定《陆地国界法》《能源法》《原子能法》《航空法》《房地产税法》《增值税法》《资源税法》《国际刑事司法协助法》等，修改《测绘法》《法官法》《检察官法》等。

　　根据2013年出版的《中华人民共和国立法统计》，一直以来，每届全国人大常委会五年立法规划的完成率都不理想，一般在50%左右，最高不过62.92%。这一届的立法规划能完成多少，尚待观察。■

内容来源：财新网